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Outros aspectos do Jogo de Planilha

Stonner 11 Comentários 21.04.13 3125 Vizualizações Imprimir Enviar

Business Deal by jscreationzsRecentemente, abordamos aqui no Blogtek o conceito de Jogo de Planilha. Basicamente, em um contrato por preços unitários, consiste em majorar preços cuja quantidade pode vir a ser superior à estimada e estipulada na planilha. Uma variante do Jogo de Planilha é propor preços muito baixos, até mesmo inexequíveis quando analisados individualmente, para na vigência do Contrato propor soluções que não utilizem este item.

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Exemplo de Jogo de Planilha, com redução de quantitativos com subpreço

Em excelente trabalho apresentado no XII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas, o Auditor André Kresch dá alguns exemplos de Jogo de Planilha, bem como as metodologias propostas pelo TCU para correção. Alguns dos exemplos são focados no Acréscimo de itens com sobrepreço unitário, o qual já foi abordado em artigo anterior aqui no Blogtek, como referido acima. Abordaremos agora um exemplo distinto de Jogo de Planilha, com a utilização de Redução ou eliminação de quantitativos de itens com subpreço.

Trata-se de  Obra rodoviária do DNIT, com utilização considerável de Cimento Asfáltico de Petróleo(CAP) : 20.000 ton. Os preços citados a seguir são fictícios, buscando simplificar as contas e facilitar o entendimento. O  preço unitário do CAP pelo orçamento do DNIT   era de R$ 1.500,00/ton, o que, pela quantidade estimada (20.000 ton) representava  R$ 1.500,00/ton x 20.000 ton = R$ 30.000.000,00 (o que era equivalente a cerca de 20% do total da obra).

A empresa 1ª Colocada no certame ofereceu o preço de R$ 800,00/ton, e  o preço médio das licitantes (que foi considerado como o preço de mercado) foi de R$ 1.000,00/ton. A 2ª Colocada ofereceu R$ 1.250,00/ton.

Em posterior aditivo contratual, foi suprimido o fornecimento do CAP. Não entraremos aqui no mérito de porque foi suprimido o fornecimento de CAP, e qual o grau de conhecimento da licitante acerca desta possibilidade. Talvez a licitante soubesse desta possibilidade, talvez tenha ofertado solução técnica de substituição do insumo, mas o que importa são as consequências no Contrato.

Vejamos a seguir o peso do item Cimento Asfáltico de Petróleo, na composição de preços da primeira e segunda colocadas:

 

Tabela 1 - Valores do CAP e do Contrato

Tabela 1 – Valores do CAP e do Contrato

Tabela 2 - Percentual do CAP

Tabela 2 – Percentual do CAP

Para que seja caracterizado o Jogo de Planilha por Redução ou eliminação de quantitativos de itens com Subpreço, deve haver a conjuntura de três  fatores:

  1.   – o preço unitário do item suprimido estar visivelmente abaixo dos preços médios de mercado;
  2.   – houver materialidade no valor inicial ou final do item;
  3.   – a variação dos quantitativos ser materialmente relevante em confronto com o valor global do contrato.

Vê-se que, no caso acima descrito, todas as premissas foram verificadas. O preço proposto para o CAP estava 20 % abaixo da média de mercado (1) e representava grande parte do valor global contratado (2). Além disso, a variação foi materialmente relevante (supressão total de 16 milhões de reais em um contrato de R$ 106 milhões) (3).

Nesse caso, observa-se, ainda, que tal mergulho no preço foi preponderante para que a empresa vencesse a licitação. No caso concreto, se a empresa vencedora oferecesse um preço um pouco acima do que propôs, embora ainda bem abaixo da média das demais propostas, não venceria a licitação.

Ações da Administração Pública no Jogo de Planilha

Em um primeiro momento, podemos refletir que não houve dano ao erário, uma vez que não houve a execução de itens com sobrepreço, mas sim, a redução ou eliminação de itens com subpreço. No entanto, o que levou a classificação da primeira colocada, em detrimento da segunda e das demais licitantes, foi o menor preço, ofertado através de um conjunto de preços de itens unitários, multiplicados pelos preços unitários. A escolha da primeira colocada representa uma vantagem , em termos monetários, para o Estado, vantagem esta que pode ter diminuído consideravelmente, ou até inexistir, com a retirada deste item. Em resumo, sem a existência do item ora suprimido, outras propostas poderiam ser economicamente mais atrativas para o Órgão Público.

O Tribunal de Contas da União – TCU dá algumas soluções para restituir a vantagem econômica ao Contrato.

Método do balanço

Veja, na tabela 1, que conforme os valores apresentados na licitação (tabela 1), a primeira colocada ofertou um preço de R$ 106.000.000,00. Porém, com a retirada do item CAP, retira-se o valor correspondente ao item (R$ 16.000.000,00), portanto o preço ofertado pela primeira colocada sem o CAP é de R$ 90.000.000,00

Por esse método, e considerando apenas a alteração contratual supracitada, o cálculo seria feito multiplicando-se a variação de quantitativo pelo sobrepreço. No caso, como a variação é negativa e o sobrepreço também, há uma supressão de vantagem, resultando em prejuízo positivo. Em valores: como o preço do CAP, ofertado pela primeira colocada, foi de R$ 800,00/ton, enquanto o preço de mercado (média das demais licitantes), foi de R$ 1.000,00/ton, há uma vantagem (subpreço) de R$ 200,00/ton, o que, multiplicado pelo quantitativo previsto (20.000 ton), dá uma vantagem de R$ 4.000.000,00.

Por esse método, considera-se que a empresa ofereceu, inicialmente, uma vantagem em termos absolutos no valor de R$ 4.000.000,00, ao propor a aquisição de CAP por este valor abaixo do de mercado. Com a supressão do item do contrato, tal vantagem foi completamente suprimida, consubstanciando-se, assim, débito. O preço do contrato, então, deveria ser repactuado para R$ 86 milhões, ou seja, os R$ 90 milhões resultantes da supressão menos os R$ 4 milhões do sobrepreço apontado.

Novo preço a ser adotado, pelo Método do Balanço: R$ 86.000.000,00

Método do desconto

Difere do método anterior por seu calculo ser baseado em termos percentuais. Vimos, na tabela 1, que a média das licitantes para esta obra foi de R$ 120.000.000,00, e o preço médio do CAP foi de R$ 20.000.000,00, ou ainda, o preço médio do contrato, sem o CAP, foi de R$ 100.000.000,00.  A primeira colocada, ao ofertar R$ 106.000.000,00 ofereceu um desconto, em relação ao preço médio das licitantes (R$ 120.000.000,00), de 11,67%. Ao ser retirado o item CAP, o TCU sugere, por este método, que seja mantido o mesmo desconto, face ao novo preço médio, sem o CAP (R$ 100.000.000,00).

A tabela a seguir ilustra estes cálculos:

 

Tabela 2 - Percentual do CAP

Método do Desconto

Novo preço a ser adotado, pelo Método do Desconto: R$ 88.333.333,33

Método da segunda colocada

Valor deve ser o considerado caso a obra fosse executado pela empresa melhor classificada que não se utilizasse desse artifício.  Então, para a obra do DNIT, a obra deveria ser executada por R$ 85.000.000,00 , que foi o valor ofertado pela 2ª colocada que não utilizou o artifício para vencer a licitação (ver a Tabela 1, preço da segunda colocada sem o CAP). Portanto, um desconto de R$ 5.000.000,00 que é maior que nos dois outros métodos.

Novo preço a ser adotado, pelo Método da segunda colocada: R$ 85.000.000,00

Conclusão

Em havendo três métodos distintos, qual método deve aplicar o gestor público. André Kersch menciona:

“A vantagem em se ter vários métodos de cálculo é que, na dúvida, se pode escolher o menos oneroso ao responsável como uma estimativa que seguramente não exceda o valor devido, atendendo ao Regimento Interno do TCU.”

No entanto, as correntes predominantes dentro do TCU são em prol do Método do Balanço ou Método do Desconto. Porém, mesmo dentro do TCU, há consenso de que eventualmente a aplicação destes métodos pode resultar em desconto de tal ordem que inviabiliza o contrato. Nestes casos, pode se adotar o terceiro critério.

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Stonner

Rodolfo Stonner, Engenheiro Mecânico pela UFRJ, atuou como Engenheiro de Equipamentos Sênior da Petrobras, e foi Gerente de Construção e Montagem das Obras Extramuros da Refinaria Abreu e Lima (RNEST), em Pernambuco. Atualmente aposentado, é consultor e instrutor nas áreas de Gerenciamento de Projetos e Gestão da Manutenção, e está atuando com a Deloitte na implantação do PMO para a Refinaria de Talara, Peru. Gosta de lecionar, trocar experiências e conhecimentos, é certificado como PMP (Project Management Professional) e RMP (Risk Management Professional) pelo PMI, e CRE (Certified Reliability Engineer) pela ASQ.

DEIXE O SEU COMENTÁRIO

  • Alexsandro Luiz de Sousa

    Prezado Rodolfo Stonner,

    Muito obrigado pela troca de experiência. Tem me sido muito útil seus artigos pois tem auxiliado em meu crescimento profissional.

    Tenho lido seus artigos com gosto e interesse de universitário. Você realmente consegue nos preender a atenção e interesse.

    Habilidades somente vista nos grandes mestres!

    Mais uma vez Obrigado!

    Alexsandro Luiz de Sousa
    Field Service Manager
    Elliott Group

  • Miguel Bichara

    Caro Stonner,
    Creio que as mencionadas “Ações da Administração Pública” dificilmente encontrariam eco na comunidade acadêmica internacional. Parece-me tão tendencioso e ilógico “rever as regras” depois do jogo iniciado! Na verdade, acho até que é por essas e outras que o custo das obras para o setor público acaba saindo sistematicamente mais alto.
    Até que se assine o contrato, o jogo de planilha é uma forma lícita de melhorar o cash-flow (aumentar o VPL) das contratadas, que em última análise atuam como financiadores de qualquer empreendimento. Uma pesquisa no Google Acadêmico pelas palavras chaves “tendering” e “unbalanced”, por exemplo, revelará uma série de artigos que (a)ensinam, matematicamente, as licitantes a fazer um jogo de planilha de forma a otimizar o VPL (sem sacrificar a competitividade na licitação) ou (b)ensinam a contratante a detetar e evitar o jogo de planilha.
    Procurei, sem sucesso, encontrar algum artigo que ensinasse como “rever as regras jogo” depois de um contrato assinado. Não encontrei, ao menos na literatura em língua inglesa. Isso me faz crer que, só mesmo num país como o Brasil esse tipo de ação é defensável.
    Repare que não estou defendendo o jogo de planilha. Apenas acho que ele tem que ser detetado antes da assinatura do contrato, com a avaliação dos possíveis riscos (ou benefícios) para o erário.
    Quando você escreve que “Não entraremos aqui no mérito de porque foi suprimido o fornecimento de CAP, e qual o grau de conhecimento da licitante acerca desta possibilidade”, você deixa de tocar num ponto crucial (claro, para a ação da administração pública fazer algum sentido, só mesmo passando por cima de diversos aspectos).
    Se houve a opção por assinar um contrato em que o jogo de planilha estava claro, é porque (a)prevaleceram interesses escusos, ou (b)vislumbrou-se a possibilidade de ganhar com o jogo de planilha, ou (c)manifestou-se algum grau de incompetência da comissão de licitação, ou ainda (d)houve receio de eliminar a licitante vencedora e sofrer pressões posteriores do TCU. A meu ver, nenhuma das razões seria suficiente para alterar unilateralmente preços já contratados. Afinal, mais do que vestir a camisa da empresa, é preciso vestir a camisa da lógica e da isenção. A parcialidade nos é altamente prejudicial.

  • luiz estima

    Stoner, é realmente complicado esse jogo de planilha com itens que são exclusos do contrato!! Foi bem explicado por voce nesse artigo.

    Apesar do Bichara citar que internacionalmente não parece fazer sentido o que é proposto nesse artigo, o que acontece é que a realidade dos gestores publicos no Brasil é outra. Temos que saber o que o TCU pensa e procurar evitar problemas com ele.

    O artigo traz exemplo pratico e didatico de possiveis ações que o gestor pode tomar para, ao menos minimizar o problema do jogo de planilha. Independente de se achar que jogo de planilha é valido ou nao, ou de mudar a regra do jogo com ele em andamento, fato é que o problema com o TCU existe e é necessário saber lidar com ele.

  • Caro Alexsandro, muito obrigado pelo estímulo! Conto com suas visitas, comentários e sugestões!

  • Caro Bichara: quando o TCU avalia o contrato (e sabemos que muitas vezes isto ocorre ainda durante a licitação, antes de definir o vencedor do certame), muitas vezes detecta desvios de preços (para mais ou para menos), porém, segundo a legislação, o que prevalece para fins de comparação é o preço global, somatório de todos os quantitativos multiplicados pelos respectivos preços unitários. Então, sub-preços ou sobrepreços não ensejam a eliminação da licitante, porém o Tribunal orienta para que itens com sobrepreços não tenham suas quantidades extrapoladas sem prévia negociação. Neste caso, não entendo como uma mudança de regras durante o jogo: o jogo (os preços ofertados) valem sim, nas quantidades previstas. Caso haja desvios nas quantidades, há que se negociar um aditivo, e como o aditivo é assinado pelas partes, pressupõe legitimidade na negociação.

  • Miguel Bichara

    Caro Stonner,

    É um debate interessante: Então, colocando-se em prática a devida isenção, se a quantidade de um item com subpreço aumentar durante o contrato, seria lícito imaginar-se a necessidade de rever todos os demais preços (para mais). O TCU aceitaria um aditivo assim?

    Na minha modesta opinião, os grandes desvios de quantidades também seriam quebra contratual. Eles ocorrem quando, na ocasião da licitação, ainda não se sabe muito bem o que se quer contratar. A revisão dos preços durante o contrato nada mais é do que a transferência, para a contratada, de riscos (mas não de oportunidades) que caberiam à contratante, em particular, os decorrentes de fazer uma licitação sem estar suficientemente certa do que se quer licitar. O mercado percebe e aceita essa tendência de transferência de risco porque ele tem outras formas de defesa (preços sistematicamente mais elevados, pleitos de difícil medição pela contratante, etc.).

  • Olá, Bichara, o TCU não aceitaria um aditivo destes…mas é porque o TCU encarna o papel de advogado do Erário…talvez se as práticas ilícitas não fossem tão comuns, TCU poderia ser mais equânime entre as partes, e a Administração Pública estaria mais propensa a compartilhar riscos e oportunidades.

  • Alberto

    Stonner, de qual bibliografia você tirou estas informações?

  • Caro Alberto, o site do TCU tem muita literatura a respeito, mas usei também experiência pessoal.

  • Poxa, estou gostando muito do seus posts Stonner. Grande abraço e meus singelos parabéns.

  • Desculpe a demora na resposta!! Obrigado pela visita ao Blogtek!

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